在过去十余年的发展历程中，受城镇化进程的不断深化以及监管导向和政策推动，城投平台在不同历史时期对于城市发展有着不同的意义，2017年诸多政策文件下发明确严控地方政府债务以来，当下对于地方政府隐性债务管控和化解的整体体系已然形成，但由于各区域经济金融发展程度以及整体发展规划、政策取向的差异，不同城市对于债务化解以及发展建设投入的平衡点有一定出入，那么这一平衡到底如何来考虑？哪些区域在当下及未来的发展规划当中对上述问题有结合区域禀赋进行合理统筹？

　　对于上述问题，市场有一种朴实却也深刻的说法：“买城投买的就是所属城市的发展和未来。”这句话直观理解起来通俗易懂，但细究下去却也让人捉摸不透，未来明确特别好的区域收益率较低，有超额收益的区域往往债务水平较高或者经济实力较弱，需要我们对于该区域发展有进一步细致的分析和理解，时不时会让人觉得时间才是*好的良药。

　　本文作为百城中国专题系列*一篇，着重梳理分析南京市本级平台、市内各区县以及园区的整体经济产业实力、财税体制和未来发展规划、 各区内平台的战略定位和未来发展方向、以及 区域内为防范化解地方政府隐性债务风险所做的措施有哪些，背后如何来考虑？

　　南京作为江苏省省会城市，其经济综合实力及其平台的市场认可度是相对较好的，但由于南京市债务总体规模较大，且有部分发展较差的区域债务水平相对较高，并且南京涉及江北新区这一国家级新区的战略规划调整，我们对南京市下属11区进行一个划分：

　　（1）江北新区直管区、浦口、六合：自江北新区设立后，经过行政区划的调整以及财税分成管理的调整，作为其共建区的浦口和六合短期内就处于弱化的状态（需要集中财力发展直管区），未来江北新区直管共建进一步融合是大方向，但需要时间，在江北新区需要进一步招商引资打造高端制造业的诉求之下，浦口区加速融入直管区受其带动或更快，六合则地理位置更远，融入直管区或相对较慢。

　　（2）江宁区、栖霞区：江宁区和栖霞区属于南京市中心城区分别往东南和东北面拓展的区域，工业实力强劲且均以第二产业为主导，此外由于其离市中心较近叠加南京作为省会城市的区位优势，区域内打造产城融合也是较为顺其自然。

　　（3）秦淮、玄武、鼓楼、建邺：南京房价*高的市中心城区，秦淮玄武鼓楼是老市中心城区（学区房很多），而建邺则是在青奥会打造奥体中心之后快速发展起来的城市新地标，豪宅较多（金融机构总部+数字经济）。

　　（4）溧水、高淳：南京后花园，慢生活城区（原本是县后改区），区域经济产业实力偏弱，位置也离南京市主城区较远，属于未来发展有所希冀，但需要一个较长过程的存量区域。

　　南京市是江苏省省会，副省级城市，是长三角辐射带动中西部地区发展的国家重要门户城市，也是国家重要的综合性交通枢纽和通信枢纽城市。南京GDP规模排江苏省第二，仅次于苏州，但存量债务规模相对较大，且市内各区整体发展有一定梯度区分，市场能于南京广谱寻券。

　　产业发展方面，南京市于2017年11月发布《加快推进全市主导产业优化升级的意见》，提出了“4+4+1”主导产业体系。作为国内重要的综合性工业生产基地，南京市目前已形成以电子信息、石油化工、汽车制造、钢铁为支柱，以软件和服务外包、智能电网、风电光伏、轨道交通等新兴产业为支撑，先进制造业和现代服务业协调发展的产业格局。

　　南京市现辖11个行政区，总面积6597平方公里；辖区内亦有1个国家级新区——江北新区（其规划分为直管区、共建区和协调区，横跨六合区、浦口区两个行政区）、3个国家级高新区/经开区（南京高新区、南京经开区和江宁经开区）和12个省级开发区（浦口经开区、溧水经开区、六合经开区、高淳经开区等）。

　　南京市整体债务规模处省内*高水平，但债务率水平则属中游水平，非标融资规模占比亦处中等，且近两年在政策边际宽松以来城投债净融资水平回升明显。

　　对比各区经济产业发展情况来看：（1）2019年江宁区GDP规模*高（作为南京工业重点布局的行政区，工业增加值水平也*高），江北新区GDP增速*高（南京进一步发展战略定位的国家级新区，打造江北的产城融合），而高淳区GDP规模及增速均*低（南京*南边的定位慢生活的区域）；（2）江北新区的人均GDP*高，而六合区人均GDP远低于其他区域；（3）从工业增加值来看：江宁区、江北新区及栖霞区的工业基础较好，从增速的角度来看除江北新区外，溧水区、浦口区及六合区的工业增速较快（与低基数有关），而高淳工业增加值处于负增长）；当然，像秦淮、玄武、建邺、鼓楼等市中心区不会规划工业企业，更多是商业、金融、服务业、信息技术等第三产业以及高端制造业为主。

　　对比各区财力状况：（1）江宁区一般公共预算收入及可用财力规模均*高，栖霞区与建邺区一般公共预算收入规模虽较高，但可用财力较低（上解上级支出比较多，比如建邺在2018年之前预算收入核算口径种并没有包括区内的金融纳税大户，这部分直接上缴南京市本级，2019年核算口径包括了这部分，但实际支配还在市本级，故而进行上解支出），因此在计算债务率时分母需要有所调整（像湖南一些地级市也有同样的问题），而溧水区则相反；

　　（2）从税收占比来看：除建邺区外，其余区域的税收占比均（接近）85%以上；（3）一般公共预算收入较高的地区，财政自给水平也相对较高，如江宁区、江北新区、鼓楼区（部分区域核算口径当中有部分税是直接市本级支配，故而进行上解）；反之，预算收入偏低的地区，依靠转移支付也相对较多，如溧水区和高淳区。

　　整体经济实力、税收收入稳定性亦来自当地产业实力，进一步观察南京市各区当下支柱产业及未来重点产业布局情况，整体亦和“4+4+1”主导产业体系相吻合：

　　（1）江宁区定位工业区（包括汽车制造、高端装备制造等）；（2）鼓楼、秦淮、玄武区作为市中心城区主要以高端商贸、互联网、文化旅游、软件电子商务等第三产业为主；（3）建邺定位数字经济（阿里、小米和今日头条等）以及区域性金融中心（华泰证券、南京证券、紫金银行、江苏租赁等均在建邺）；（4）雨花台则以软件和信息产业为主导（比如游戏产业）；（5）栖霞则以科技和信息服务、人工智能、绿色智能企业等为主导产业，此外打造有仙林大学城；（6）浦口和六合作为长江以北两个行政区，浦口以医药生物、集成电路、高端交通装备、橡胶和塑料制品为主导；而六合区则主要以化工为主导（江苏三大国家级化工园之首，现在并入江北新区直管区）。

　　进一步结合各区内上市公司情况观察其重点优势产业布局：南京市对于各区的战略规划定位较为清晰，江宁区秉承其工业强区（机械设备、电气设备、有色金属、汽车、化工等二产相关行业上市公司众多）；建邺区证券化率*高，主要是区内有华泰证券、南京证券、紫金银行等江苏省内优质的金融企业），其余市中心区（秦淮、玄武、鼓楼）上市公司行业分布有类似之处，秦淮有江苏银行、玄武有南京银行、鼓楼以高端商务商贸、文化服务相关上市公司为主，但整体数量和市值相对建邺较低；雨花台则以软件信息等第三产业上市公司为主；南京北大门两个区整体工业实力强于南大门两个慢生活区（均由县改为区的）：浦口区证券化率仅次于建邺，区域内上市公司集中在医药生物行业，而六合区则以化工园闻名，区域内化工钢铁上市公司为多；南大门的高淳和溧水工业实力相对弱一些，上市公司较少，证券化率也较低。

　　除税收外，土地出让收入亦是政府财力兑付城投相关债务的重要来源。南京市各区当下土地市场情况如何，未来是否能保持景气度？对比各区人口及土地市场：（1）人口总量来看：面积较大的工业强区江宁区人口*多达135万，市中心城区中鼓楼、秦淮人口相对较多，而建邺、玄武相对少一些，南京北门户两个区六合和浦口人口较多，而南大门高淳和溧水人口相对较少。（2）从房价及结合常驻人口变化来看：市中心几城区房价均较高，人口相对稳定有小幅流出；江宁和雨花台作为产业定位明显的区域房价次之，城镇化率仍有提升空间，人口在逐年增长；浦口离江北新区直管区较近，相对有优势，而六合、溧水、高淳属南京房价较低的区域，城镇化率也处于*低一档水平，属于存量慢生活发展区域，未来进一步加快发展需要时间（虽然南京在积极扶持南北较弱区域经济实力提升）。

　　对比各区债务率：（1）江宁区、江北新区及浦口区的城投有息债务规模*高（但债务率水平适中），而浦口区预算收入相对低，故其广义债务率、平台债务率均*高；（2）六合区、高淳区及秦淮区的政府债务率相对较高；（3）考虑各区平台有息债务规模后，南京北大门浦口区和六合区以及南大门溧水区和六合区等发展相对弱的区域广义债务率*高。

　　进一步观察南京市各区近三年净融资水平：1）市中心城区当中秦淮鼓楼无存量债也无发债需求；建邺和玄武融资需求相对高且净融资水平在2018-2019较高；2）江宁区和江北新区作为南京市驱动发展的工业双擎，区域内建设投资支出较大，平台净融资水平也于2018年以来大幅提升；北大门当中浦口净融资水平相对较高，而六合则相对较低；高淳与溧水在2018、2019年净融资水平亦有所提升。

　　此外，南京市内国家级、省级开发区数量众多。目前南京市拥有1个国家级新区（江北新区），2个国家级经开区（南京经济技术开发区、江宁经济技术开发区）、1个国家级高新区（南京高新技术产业开发区）、12个省级开发区（南京浦口经济开发区、江苏溧水经济开发区、南京六合经济开发区、江苏高淳经济开发区、南京雨花经济开发区等），以及众多工业/文创/科技园区，各区产业布局总体较为均衡。

　　当前，南京正在成立一家市属平台统筹南京市15个高新区的建设，为高新区的建设融资形成支撑和担保（南京市各高新区均有自己的产业定位，由市委统筹协调安排，避免恶性竞争），预估该平台注册资本40亿（南京市政府出资20亿、其余资本金由15个高新区以及扬子国资出资，但该新成立的主体不会并表原有的各高新区建设主体。

　　注：南京高新区已整体并入江北新区直管区，现在已没有“南京高新区”说法；此外，浦口区于2017年设立浦口高新区，南京海峡两岸科技工业园为其核心园区。

　　上文主要聚焦南京市各区整体规划和经济财政产业及债务整体情况概览，那么下文将主要详细梳理分析南京市各区具体的经济产业综合实力及未来发展定位（包括对于发展建设支出与债务化债之间的考虑平衡）、市本级平台以及市内各区级平台的历史变迁整合及战略定位分工等维度。

　　截至目前，南京市共有68家发债城投平台，涉及存量债券余额3554.22亿元，其中：市本级平台24家，涉及存量债券余额超过南京市全部平台存量的1/3；江北新区、浦口区及江宁区亦较高，在500亿左右。

　　但在2008年之前，这些平台中仅有36家已成立，包括市本级平台17家、区县平台19家；其中发债平台2家，分别是南京市国有资产投资管理控股(集团)有限责任公司和南京公用控股(集团)有限公司，且全部为市本级平台。

　　聚焦市本级平台：2008-2019年间，南京市市本级平台整体发生了较大变化，下文我们对南京市市本级平台在股权关系、名称、平台定位等方面的历史变更情况进行详细分析（以下历史变迁我们采取倒叙的方式进行梳理）。

　　截至目前，南京市本级发债城投平台共有24家，平台*终实际控制人均为南京市政府/国资委。从各平台的股权关系上看，这24家平台除南京软件谷外，其余23家均属于南京市政府/国资委旗下，具体可划分为六大集团及下属子公司：

　　2008年以来，南京市市本级平台经历了几次较大的整合，目前形成六大集团体系，且平台间股权结构关系也较为清晰。那历史上这些平台的股权变更过程如何？

　　在2008年之前（截至2007年末），上述市本级发债平台中已成立的有17家，其中已发债平台仅2家。

　　根据平台股权关系，可以发现，这17家平台中有15家归属南京市政府/国资委旗下，其余2家为其他政府部门控股：

　　“南京市国有资产投资管理控股（集团）有限责任公司”：直接控股平台为“南京市国有资产经营（控股）有限公司”（即“南京旅游集团有限公司”）。

　　“南京市城市建设投资控股(集团)有限责任公司”：直接控股平台为“南京公用控股(集团)有限公司”；通过其间接控股平台有“南京中北（集团）股份有限公司”、“南京港华燃气有限公司”；对“南京钟山风景区建设发展有限公司”持股49%，其控股股东为南京市中山陵园管理局，持股51%。

　　“南京市交通建设投资控股(集团)有限责任公司”：主要控股平台包括“南京公路发展(集团)有限公司”、“南京铁路建设投资有限责任公司”、“南京长江第三大桥有限责任公司”。

　　“南京市河西新城区国有资产经营控股有限责任公司”：通过直接和间接控股拥有“南京奥体建设开发有限责任公司”100%股权。

　　“南京新港开发总公司”：南京经开区的主建设平台，于1992年4月成立，原出资人为南京开发区管委会和南京紫金资产管理有限公司；2005年，出资人变更为南京市国资委；也是上市公司“南京高科股份有限公司”的*一大股东（持股34.46%）。

　　（2）南京地下铁道工程建设指挥部控股平台：主要控股“南京地下铁道有限责任公司”（即“南京地铁集团有限公司”）。

　　（3）“南京港(集团)有限公司”：前身系南京港务管理局，1987年前系交通部下属企业；1987-2001年实行南京市政府和交通部双重领导，但资产并未下放到南京市；2002年，公司正式下放至南京市，在执行港口管理职能的同时又从事港口经营业务；2003年，公司将政府职能全部移交南京市港口管理局。

　　截至2010年末，上述市本级发债平台中已成立的有21家，其中已发债平台有5家。

　　2008-2010年间，南京市政府/国资委直接控股平台结构有所调整，同时下属平台下也有新设平台，相应调整包括：

　　“南京地下铁道有限责任公司”出资人变更为南京市国资委。“南京地下铁道有限责任公司”是2000年1月成立的，原出资方为南京地下铁道工程建设指挥部；2010年3月，出资人变更为南京市国资委。

　　新成立“南京新港东区建设发展有限公司”，负责经开区内基础设施建设。2009年4月，“南京新港东区建设发展有限公司”成立，出资人为南京市政府/国资委，公司主要负责南京经开区内的基础设施建设。

　　“南京新港开发总公司”出资人变更为国资集团，股权结构下调。2008年9月，公司出资人由南京市国资委变更为国资集团。

　　新成立“南京紫金投资控股有限责任公司”，整合金融股权，扩展集团金融板块业务。2008年6月，国资集团出资组建“南京紫金投资控股有限责任公司”，整合金融股权，负责集团金融板块的运营。组建之初，公司定位为南京市金融产业的投资及运营主体，主要从事银行、证券、保险、信托、担保等多个金融企业的股权投资。

　　“南京港华燃气有限公司”由“南京公用控股（集团）有限公司”直接控股。2009年12月，“南京煤气总公司”将其持有的“南京港华燃气有限公司”50%股权全部无偿转让给南京公用控股。

　　“南京保障房建设发展有限责任公司”：2010年2月成立，为进一步加快保障性住房建为进一步加快保障性住房建设速度，全面落实市委市政府“住有所居”的总体要求，公司由南京市公房管理中心、南京市土地储备中心、交通集团、南京城建共同出资组建。

　　“南京市燕子矶片区整治开发有限责任公司”：2010年3月成立，“南京新型工业化投资（集团）有限公司”（南京市国资委旗下平台）和南京市栖霞区国有资产投资中心分别出资50%，负责栖霞区燕子矶片区环境整治以及配套设施建设。

　　2011-2015年间，南京市政府/国资委直接控股平台结构有所调整，下属平台内部结构亦有所调整，相应调整包括：

　　组建“南京东南国资投资集团有限责任公司”，资本金由南京江南地区的主要开发平台股权组成，定位为江南地区四大功能区重要的投资开发主体。2014年，根据南京市政府城的发展规划，成立扬子集团和东南集团两大市属国有独资公司，分别负责江北新区和江南功能区的建设。3月，南京市政府/国资委出资成立了“南京东南国资投资集团有限责任公司”，具体负责承担江南各功能区重大功能项目投资和产业转型升级载体(含持有型物业)建设、区域内土地开发整理、资产运营管理。集团资本金由市国资委持有的南京市河西新城区国有资产经营控股(集团)有限公司60%股权、南京市南部新城开发建设(集团)有限公司60%股权、南京仙林智慧科技有限公司60%股权、南京仙林新市区开发有限公司60%股权和麒麟科创园管委会持有的南京市科技创新投资有限责任公司40%股权等资产组成。

　　“南京保障房建设发展有限责任公司”划入国资集团名下，并更名为“南京安居建设集团有限责任公司”。2011年12月，为进一步理顺体制关系，逐步进行政企分离，将“南京保障房建设发展有限责任公司”原4家股东单位调整为国资集团。

　　“南京港华燃气有限公司”股权转让至子公司“南京中北（集团）股份有限公司”（现南京公用发展）。2014年12月，南京公用控股和另一股东分别将其持有的50%和1%的股权转让给南京中北（集团）股份有限公司。

　　（4）“南京港（集团）有限公司”改制重组：2011年2月，公司以南京市国资委和中国外运长航集团有限公司作为改制重组主体，进行了改制重组，改制完成后，南京市国资委持股55%，公司正式更名为“南京港（集团）有限公司”。2013年4月，南京市国资委又将其持有的公司55%股份无偿划拨给交通集团。

　　此外，此期间，“南京地下铁道有限责任公司”更名为“南京地铁集团有限公司”；南京市国有资产经营（控股）有限公司”更名为“南京商贸旅游发展集团有限责任公司”；“南京保障房建设发展有限责任公司”更名为“南京安居建设集团有限责任公司”。

　　此外，2016-2019年间，南京市政府/国资委直接控股平台结构保持不变，下属平台内部结构有所调整，主要是南京交通集团和南京城建集团旗下平台结构的调整：

　　资产整合后，“南京钟山风景区建设发展有限公司”调整为南京城建集团孙公司。2017年，南京城建集团将其持有的“南京钟山风景区建设发展有限公司”51%股权无偿划入“南京旅游集团有限责任公司”；同时，经过资产整合后，南京城建持有“南京旅游集团有限责任公司”60%股权，国资集团持股40%。

　　港口整合背景下，“南京港(集团)有限公司”调整为南京交通集团孙公司。2018年8月，为加大全省沿江沿海港口整合力度，深化港口一体化改革，对部分港口公司进行资产重组，将南京交通集团控股子公司“南京港(集团)有限公司”55%股权无偿划转至“江苏省港口集团有限公司”；2019年1月23日，南京市国资委又将其持有的“江苏省港口集团有限公司”13.86亿元股权无偿划转至交通集团。

　　并且在此期间，“南京中北汽车发展股份有限公司”更名为“南京公用发展股份有限公司”；“南京商贸旅游发展集团有限责任公司”更名为“南京旅游集团有限责任公司”。

　　那么更为重要的，我们聚焦各区具体的经济产业综合实力、财税分成体制及未来发展定位（包括对于发展建设支出与债务化债之间的考虑平衡），包括各区内平台的战略定位、融资结构、净融资水平及未来到期压力等维度。

　　（1）直管区（原来的高新区、化工园区、葛塘接道（原属于六合区）、顶山街道（原属于浦口区）——共386平方公里，这个由江北新区管委会直接管理；完全整合划归之后江北新区管委会经济财政统计口径是以直管区内（386平方公里）的区域经济财政统计指标，财政收入统一纳入江北新区财政；

　　江北新区是2015年批复的，2017年开始进行行政机构人员的调整，刚开始调整的时候经济财政还会做原口径的统计核算（2018年三个园区分别都还有金库以及相关人员，但进入2019年，高新区以及化工园的财政金库以及相关人员均已并入到江北新区财政（但对于下面各小园区仍会给与一些放水养鱼的政策激励，比如招商引资有不错的项目会有一定的财政补贴）。具体来看化工园的财税，目前已全纳入江北新区财税，每年还会给新材料科技园（原化工园）3-4亿左右补贴（一方面用于部门经费支出和工资、另一方面还需保证一部分公益性项目支出），这也是为了支持江北新区直管区大力发展（教育、医疗、民生支出很多，为了打造进一步的产城融合）。

　　（2）共建区：788平方公里范围内、386平方公里之外的部分，指原来的浦口区和六合区（分别剔除了划入直管区的部分），目前开发建设责任由两个行政区各自负责。未来而言，江北新区直管区建设完了肯定要向共建区发展，尤其是浦口区距离直管区更近，目前直管区的土地已不充足，进一步打造工业招商引资需加快对浦口的融合。

　　（3）协调区：直管区以及共建区之外的部分，包括栖霞八卦洲范围，共（2451-788）平方公里。

　　截至目前，江北新区直管区发债城投平台共有4家，其中扬子国资和江北新区国资为江北新区管委会下一级子公司（江北产投和江北建投分别是其子公司）。这4平台分别对应着新区中各园区的建设主体（江北建投—新材料产业园；江北产投—原高新区建设主体；江北公用（原大厂片区建设主体））。

　　由于这4家发债平台的历史变迁与江北新区（直管区）的建制沿革有着较大关系，故在分析平台历史变迁之前需先了解一下江北新区直管区的建制沿革。（共建区在后文会详细阐述）

　　江北新区建制沿革：“江北新区”的概念于2012年5月首次提出；2013-2014年，处于筹备阶段，先后成立了江北新区筹备机构、江北新区领导小组及江北新区投融资平台——扬子国资集团；2015年7月，国务院正式批复同意设立江北新区，新区范围涵盖了南京高新区、南京化学工业园以及顶山街道和葛塘街道（分别来自浦口和六合，故而也可以解释为什么江北新区直管区每年需要分别补贴浦口和六合12.5亿、5亿，从2018年开始补贴，时间维度是5年）。

　　新区成立后，南京市政府对江北新区的管理体制进行一定调整：2017年5月，南京高新区和化工园区党工委、管委会整建制并入新区；2018年开年起，江北新区直管区所有财税收支业务均纳入江北新区金库统一管理，即化工园和高新区的财税金库也统筹到江北心区直管区（相应的人员也并进来了）,但化工园老大厂片区部分化工企业税收仍缴市本级）。

　　目前，江北新区已初步形成了以新材料、生物医药、软件和信息服务、轨道交通、汽车及零部件等为主导的产业体系；培育了上汽、扬子、南钢等百亿级企业，以及南车、南瑞、先声、焦点等国内外知名的行业龙头企业。未来，江北新区将围绕智能制造、生命健康、新材料、高端交通装备四大先进制造业，形成产业规模、创新能力、质量效益均居世界前列的先进制造业基地；同时大力发展现代物流业和科技服务业两大生产性服务业。

　　2013年之前，扬子国资集团尚未成立，上述其他3家平台归属于不同股东，其中已发债平台有2家。

　　“南京江北新区产业投资集团有限公司”（原“南京高新技术产业开发区经济贸易公司”）：平台于1992年6月成立，高新区管委会为*一股东；1997年更名为“南京高新技术经济开发总公司”。

　　“南京江北新区公用资产投资发展有限公司”（原“南京市大厂区国有资产经营中心”）：平台于1997年10月成立，当时的沿江工业开发区管委会为*一股东；几次更名后，2013年末为“南京大厂投资发展有限公司”；同时因沿江工业开发区整建制并入化工园区，2013年末，公司股东已变更为化学工业园区管委会。

　　“南京江北新区建设投资集团有限公司”（原“南京化学工业园有限公司”）：平台于2001年8月成立，彼时的“南京高新技术经济开发总公司”持股50%；经过多次增资后，2013年末公司控股股东变为“南京化学工业园区国有资产经营管理中心”。

　　2014-2015年，扬子国资集团成立，上述其他3家平台陆续被划入扬子国资集团旗下，股权关系有了进一步集中，其中已发债平台有2家。

　　2014年，扬子国资集团成立，主要服务江北新区现代化建设，承担江北新区重大功能项目投资和产业转型升级载体建设任务，负责相应功能板块区域内项目投资建设和资产运营管理，以及股权管理和基金管理。同时，“南京大厂投资发展有限公司”及“南京高新技术经济开发总公司”（2017年12月更名为“南京江北新区产业投资集团有限责任公司”）51%股权被划入扬子国资集团。“南京化学工业园有限公司”的股东“南京化学工业园区国有资产经营管理有限责任公司”51%股权被划入扬子国资集团，进而使扬子国资集团间接持有“南京化学工业园有限公司”51%的股权。

　　由于扬子国资集团成立时，南京江北新区管委会尚处于筹备阶段，故委托南京市政府/国资委代为出资，因此上述平台的*终股东为南京市政府/国资委。

　　2016年至今，伴随着江北新区管理体制的调整，平台股权关系更进一步集中到江北新区管委会旗下南京扬子国资投资集团下属子/孙公司，其中已发债平台有4家。

　　而后于2016年12月，南京市国资委同意将扬子国资集团的出资人变更为江北新区管委会。同时，伴随着南京市政府对江北新区管理体制的调整：（1）原高新区管委会及化工园管委会部分股权划归给了江北新区管委会；（2）“南京高新技术经济开发有限责任公司”更名为“南京江北新区产业投资集团有限公司”；（3）“南京大厂投资发展有限公司”更名为“南京江北新区公用资产投资发展有限公司”。

　　2019.11.26日，江北建投公告：“扬子国资拟在2020.6月底前将其持有的江北国资51%股权分步划转给江北新区管委会。”经过两次划转之后，江北国资（江北建投的母公司，一套人马、两块牌子）成为了江北新区管委会一级子公司，与扬子国资平级。

　　进一步结合债务层面来看：江北新区整体纳入隐性债务1000亿（其中江北建投200亿，其股权目前已经从扬子国资调出，成为江北新区管委会直管一级企业），经历了近2年的区划整合调整，目前化工园和高新区财税以完全并入江北新区财力，当下江北新区仍处于快速建设发展期：其本身定位就是高端制造聚集片区，此前有台积电等企业入驻后，目前正在极力打造产城融资，因此化债规划是前5年较少，后5年较多，目前主要有工商银行在接洽江北建投进行隐性债务置换，整体进展落地偏慢（也有尚未集中到期的因素），江北新区实际化债规模较小其实与其发展规划相关（这一点与西咸新区、西安高新区有类似，但江北新区债务规模和增长速度没那么快）。

　　浦口区地处南京市西北部，原区域总面积913.75平方公里，是南京市实施跨江发展战略的主要承载区和江北新区的重要组成部分，是重要的医药基地、科教基地以及先进制造基地。2017年5月，南京市委市政府对江北新区组织架构和空间架构进行优化调整，划分为直管区、共建区和协调区三大部分，原浦口区内南京高新区以及部分街道被划为江北新区直管区（划出去的街道相对应江北新区每年给浦口的税收补贴、而高新区本身财力与南京市统筹分成，之前只是统计披露在浦口区财政预算之下报告当中）。区划调整后，浦口区总面积为720平方公里。

　　产业发展方面，浦口区现已形成医药生物、集成电路、汽车制造业、非金属矿物制品业、化学原料与化学品制造业、橡胶与塑料制品业几大优势产业。

　　浦口区内有两大园区：（1）南京海峡两岸科技工业园（浦口新城是其主建设平台）：2017年11月，南京市委市政府发文明确南京市各区（包括江北新区）原则上分别整合或成立一个高新园区，其中浦口区设立南京浦口高新技术产业开发区。浦口高新区位于江北新区区域内，总规划面积约41.29平方公里，以人工智能、文化创意、金融审计等为主导产业。南京海峡两岸科技工业园是浦口高新区的核心园区，规划面积18.65平方公里，是国务院批准的国家级科技工业园；园区设有高新产业、教学科研、保税仓储、金融贸易等四个功能区，着重发展电子信息、生物医药、新型材料、精细化工等四个高新支柱产业。2017年12月，浦口区在南京海峡两岸科技工业园管委会基础上成立浦口高新区管委会，为浦口区委、区政府派出机构，与南京海峡两岸科技工业园管委会两块牌子一套班子管理。

　　（2）浦口经开区（浦口经开是其主建设平台）：于1992年6月设立，1993年12月被批准升级为省级经济开发区。浦口经开区以生物医药、高新纺织和电子信息为主导产业。近两年，围绕江北新区“4+2”产业定位，经开区重点发展智能制造（集成电路+智能终端）、高端装备制造（新能源汽车和轨道交通）两大千亿级主导产业和新材料（膜材料和半导体材料）一大百亿级特色产业。

　　截至目前，浦口区发债城投平台共有9家，平台*终实际控制人均为浦口区政府/国资委及园区管委会。从各平台的股权关系上看，这9家平台除浦口经开区及高新区内两家园区平台外（园区财税均不独立，且股权虽然独立才资金仍归集统筹到大江北国资），其余7家均属于大江北国资集团旗下（经营相对独立，但资金归集到大江北国资统筹）。

　　2013年之前，大江北国资集团还未成立，上述其他平台中已成立的有7家，均尚未发债。

　　（1）“南京浦口经济开发有限公司”（原“江苏省江浦经济开发总公司”）：公司于1992年8月由原江浦县财政局出资成立。2002年，南京市实施区划调整，原江浦县和原浦口区合并成立为新的浦口区，江苏省江浦经济开发区更名为江苏省南京浦口经济开发区，公司随之更名为江苏省南京浦口经济开发总公司，出资人也变更为浦口经开区管委会。

　　（2）“南京江北新城投资发展有限公司”：公司是2009年2月成立的，原出资人是浦口区会计核算中心；当年9月，出资人变更为浦口区国资办。2013年，浦口区国资办将其所持有的公司100%股权无偿划转至南京市海峡两岸科技工业园管理委员会办公室，公司股东变更为浦口区政府（授权南京海峡两岸科技工业园管理委员会办公室履行出资人职责）。

　　2014年，大江北国资集团成立，整合了浦口区属及下属园区直属国有企业、平台公司共16家，实现了在浦口区业务经营范围的全方位布局，从而也使得浦口区发债平台的股权关系发生变更。

　　2014年5月，浦口区国资办出资设立大江北国资集团，以更好地履行政府出资人职责，加强国有资产监管，保证国有资产保值增值，并对所属国有控股企业实施监管考核。

　　大江北国资集团成立时整合了浦口区属及下属园区直属国有企业、平台公司共16家，从而实现了在浦口区业务经营范围的全方位布局，其中包括了：“南京市浦口区国有资产投资经营有限公司”、“南京浦口城乡建设集团有限公司”、“南京浦通建设集团有限公司”、“南京浦口经济开发有限公司”、“南京江北新城投资发展有限公司”的100%股权。

　　1）政企分开：区级部门及街道所属的企业，原则上都要根据职能关联度，划归区属集团管理；

　　2）由管资产向管资本转变：园区设立的公司，原则上归园区管委会管理，国资办履行国资监管职能；推进大江北集团实体化运作，成为国资办授权的资本管理公司；

　　大江北国资集团进行了相应的资产调整，包括：1）划出部分子公司——南京浦口经济开发有限公司、南京浦口科创投资集团有限公司；2）划入部分子公司——南京浦口康居建设集团有限公司。

　　六合区位于南京*北部，即江北门户，区域工业基础雄厚，是中国重要的化工业、制造业基地，下辖11个街道，一个镇，一个国家级石油化工园区和一个省级经济开发区，是南京国土面积*大的行政区域之一，在已经获得国务院批复的国家级江北新区中，六合区系重要组成部分，同时坐落在六合马鞍的南京第二国际机场也在紧锣密鼓地建设当中，这些重大红利刺激将为六合新发展注入新的活力。

　　从目前江北新区的规划来看：浦口区可能3年左右会完全并到直管区里面加速发展，但六合可能会相对慢一点；目前江北新区直管和共建的概念要慢慢弱化，浦口区会加速融入到江北新区（直管区里面），因为江北新区主要打造先进制造产业（比如台积电，但江北新区中心直管区域也没大块土地了，需要往浦口扩展，此外江北新区之前囊括进来的好的企业都在浦口，现在要达到发展的目的就需要把浦口加速并进来）。这里提一句六合区的财税和上文提到的浦口有相似之处（原本六合区一般预算收入当中很大部分是化工园创造的，而化工园财税与市本级统筹分成且相对独立，目前已全纳入江北新区直管区财力）。

　　聚焦土地市场：从成交土地类型来看，工业用地比例明显降低（江北新区的设立从某种程度上说，短期内对六合区的工业发展带来了负面影响，但长期来看共建区也是大力发展的重心，六合的优势在于其丰富的土地资源和土地指标），此外2019年商服用地比例明显提高。

　　截止目前，六合区共三家平台，其中六合国资作为主建设平台是六合区*重要的主体（旗下几个子公司各有定位负责相应板块的开发），此外六合经开主要从事六合经开区的开发建设。六合区平台公司股权化转、整合的变迁相对少；其中值得一提的便是原化工园建设主体江北建投目前已经划入到江北新区直管区范围内（江北新区管委会下一级企业）。

　　聚焦六合经开区：六合经开区是省级经开区，主要产业为装备制造（南京汽车变速箱、京滨化油器、南京力聚精密）、节能环保（节能环保设备、节能环保材料）和商贸物流。财政税收方面：六合经开区公共财政收入占六合区预算收入比例在50%左右（并且相对独立，有独立金库）；未来而言，六合经开区基础设施建设项目相对较少，主要是以有现金流的项目为主（比如产业园的设施升级、龙袍新城的建设投入等）。

　　短期内来看：六合区虽然经济发展在南京来看相对落后，江北新区的大规划惠及六合需要一个过程，但其万亩良田复垦的土地指标转让获得的现金流在短期内对其债务的承接是有保证的，叠加区域内金融机构隐性债务化解，未来进一步发展则需关注其融入江北新区的节奏和进度。

　　具体关于隐性债务的化解：（1）主平台六合国资70%有息债务纳入隐性债务，在2019年40号文下发后，陆续有商业银行进行置换（期限拉长，成本降低），此外六合虽然没有化债资金池，但2020年计划是实际偿还化解债务4.5亿，此外还有积极争取地方债额度解决新增项目融资；（2）六合经开80%有息债务纳入隐性债务，目前一方面依靠隐性债务置换（成本是LPR），另一方面做优产业园区产业升级和招商引资，与此同时提升公司经营性收入，逐步化解债务。

　　江宁区位于南京市的东南部，临近主城区，定位科教中心与创新基地（东部地区先进制造业基地、交通物流枢纽和空港枢纽），区域面积1561平方公里，是南京市区域面积*广、经济体量*大、产业基础*好的区。

　　近年来，江宁围绕“3+3+3+1”现代产业体系，力争形成一批千亿级、百亿级的产业群和高科技含量、高质量、高附加值的产品群，其支柱产业为汽车制造、智能电网和新一代信息技术。

　　南京江宁经济技术开发区创办于1992年，1993年被批准为省级开发区，2010年升级为国家级经济技术开发区。江宁经开区规划面积为243平方公里，是江宁区*一的国家级经济技术开发区，也是南京市内规模*大的国家级开发区。

　　产业方面，经过多年发展，江宁经开区产业集群效应明显，现形成了“3+3+3+1”的现代产业体系，包括绿色智能汽车产业、智能电网产业和新一代信息技术产业三大支柱产业，高端装备、生命科学和节能环保三大战略性新兴产业，文化休旅、现代物流、软件和信息服务三大现代服务业以及人工智能和未来网络等一批科技未来产业的。

　　江宁经开区综合实力位居全国219家国家级经开区第8位。2018年，江宁经开区实现地区生产总值1464.4亿，同比增长10.98%，占江宁区地区生产总值的67.68%；规模以上工业总产值2310亿、全社会固定资产投资380亿。此外，江宁经开区实现一般公共预算收入173.64亿，其中税收收入157.5亿，占比90.7%；一般公共预算支出67.66亿，财政自给率达256%，地方自给能力很强。

　　（1）南京江宁滨江经济开发区（江宁滨江新城和滨江投资为区域内两家平台）：滨江经开区创办于2003年10月18日，是经国家发委审核批准成立的省级开发区。目前园区已经形成“中心产业区、港口物流区、滨江新城区”联动开发格局。中心产业区：以先进装备制造业为定位，重点发展机械装备制造、电子电力设备制造、专用及通用设备制造、交通运输设备制造等先进装备制造业，积极培育电子信息、新能源、新材料等高端产业；港口物流区：重点发展以钢材深加工、金属贸易、仓储配送为主导的港口物流、铁路物流等现代物流业；滨江新城区：重点发展以金融、商贸、科技、居住、旅游等现代服务业。

　　（2）南京江宁科学园（江宁科学园发展是主建设平台）：科学园于1994年成立，1995年经国家科委批准认可，成为国家科委重点联系的园区；2013年12月，获准创建国家高新区“创新型特色园区”。科学园以生命科学、高端装备、现代服务业为主导产业，截至2018年末，园区已形成高新技术产业区、教育功能区和风景旅游度假区“一园三区、三区联动”的发展格局。

　　截至目前，江宁区发债城投平台共有11家，平台*终实际控制人均为江宁区政府/国资委或南京江宁经开区管委会。从各平台的股权关系上看，这11家平台除南京江宁经济技术开发总公司外，其余10家均属于江宁区政府/国资委旗下。

　　在2011年之前（截至2010年末），上述江宁区发债平台中已成立的有9家，均尚未发债。

　　各平台从成立之初到2010年末，股东持股比例小幅变化，过半数平台名称有所变更。

　　（1）南京江宁经济技术开发总公司（原“江宁县经济技术开发总公司”）：1992年12月成立时，江宁区政府持股33.33%、江宁经开区管委会持股66.67%；多次增资后，截至2010年末，江宁区政府持股10.67%、江宁经开区管委会持股89.33%，并更名为现名。

　　（2）南京江宁国有资产经营集团有限公司（原“江宁县国有资产经营（控股）有限公司”）：1997年7月成立，出资人为江宁县国有资产管理局；2001年4月，更名为“南京市江宁区国有资产经营（控股）有限公司”；2003年4月，因江宁区国有资产管理局撤并，出资人更名为南京市江宁区国有资产监督管理办公室。

　　（3）南京市江宁区自来水有限公司（原“南京市江宁县自来水厂”）：1959年9月成立，隶属于江宁县工业局；2002年，江宁区撤县设区，更名为“南京市江宁区自来水总公司”。

　　（4）南京江宁水务集团有限公司（原“南京江宁水务有限公司”）：2008年4月成立，南京市江宁区自来水总公司持100%；2008年9月，公司名称变更为“南京江宁水务集团有限公司”。

　　2011-2020年的10年间，江宁区发债平台间的股权关系有着较大变化，主要系南京江宁城市建设集团的组建，其中发债平台11家（截至目前）。

　　新组建“南京江宁城市建设集团有限公司”、“南京江宁交通建设集团有限公司”、“南京未来科技城经济发展有限公司”三家平台：

　　（1）2011年12月，为理顺股权结构、规范国有资产管理，江宁区政府以“南京江宁建设发展有限公司”为主体组建了“南京江宁城市建设集团有限公司”；此后相继划入“南京市江宁区自来水有限公司”100%股权，以及“南京滨江投资发展有限公司”部分股权。

　　（2）2011年12月，江宁区国资委出资成立了“南京紫金（江宁）科技创业特别社区建设发展有限公司”；2012年11月，江宁区国资委将其尚未实缴出资的50%股权转让至“南京江宁国有资产经营集团有限公司”；2017年10月，公司更名为“南京未来科技处建设发展有限公司”；在后续的多次增资之后，江宁区政府现持有公司75%的股权。

　　（3）2012年3月，新成立“南京江宁交通建设集团有限公司”，并划入“南京滨江投资发展有限公司”部分股权。

　　此外，在此期间，“南京市江宁区国有资产经营（控股）有限公司”更名为“南京江宁国有资产经营集团有限公司”；“南京市江宁区自来水总公司”更名为“南京市江宁区自来水有限公司”。

　　溧水区作为南京后花园，撤县改区而来，交通上集空港、铁路、轨道交通、公路、水路于一体（区内宁杭高铁贯穿全境，宁杭、宁高、沿江三条高速公路可直达上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、芜湖、马鞍山等大中城市；南京地铁S9号线号线途经溧水区，两条地铁的开通节约了溧水区至江宁区、南京禄口国际机场以及南京市区的出行成本）；2018年溧水区被民革中央、江苏省人民政府授牌“民革中央康养产业实战基地”和“健康江苏实践示范区”。

　　产业结构上继续推进以先进制造业为主体、现代服务业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系。现代服务业方面，凭借南京空港枢纽等区位优势，溧水区加快提升改造商贸物流、休闲旅游等传统服务业，重点培育现代物流、金融保险等现代服务业，已经入驻康师傅包材料、西班牙物流等企业。

　　聚焦溧水经开区（创造GDP449.242亿）：溧水经开区是省级经开区，仍以新能源汽车及零部件、食品医药两大产业为主导产业，以先进装备及航空制造、电子信息、新材料、节能环保等战略性新兴产业和航空物流等现代服务业并举。目前溧水经开区内的新能源汽车产业集聚了5家整车制造企业，79家核心配套企业，被认定为国家火炬特色产业基地，形成了产业集聚效应。溧水经开区借助南京国家临空经济示范区推动溧水片区特色化发展，即将建成投用的全国第二座机场大通关基地，已有数十家高端航空制造、医药冷链、数码产品进出口、航空物流及跨境电商企业签约进驻，未来将吸引更多区域结算与运营中心落户。2020年6月投入试营业的南京空港会展小镇是江苏省*大的会展综合体，总投资80亿元，目前首期4栋展馆主体已完工，计划2021年整体建成投用，届时将与南京国际展览中心、河西国际博览中心形成“黄金三角”。

　　截止目前：溧水区有3家发债主体，主建设平台溧水城建、溧水经开区建设主体溧水经开集团以及溧水产业投资集团（原溧水商贸）；历史回溯当中除了将溧水城建股权由建设局划归到国资办之外并无太大变化。

　　主建设平台溧水城建纳入隐性债务117亿，目前其纯公益性项目投资较少，主要项目有停车场、污水处理、保障房开发等经营性项目，对于存量隐性债务，目前有工行、中国银行、宁波银行等在积极对接置换。

　　高淳区作为南京市后花园以及南大门，是国家重要的特色现代都市农业基地，是国家东部重要休闲旅游目的地，亦华东地区制造业服务枢纽和高端制造业配套基地（以造船水运、建筑业为强势产业）。

　　高淳经开区作为高淳区内产业主要聚集分布区域（2019年创造GDP214.08亿），集聚了“红太阳、红宝丽、国睿科技”三大上市公司，并吸引了美国福特汽车、台湾统一等优质企业。未来高淳经开区将进一步发展高端智能装备、新材料、医疗健康三大主导产业，建成以高端制造产业和科技创新创业基地为主导的东部产业新城及宜居宜业的湖滨生态新城。

　　从财政税收上来看：高淳区整体税收水平偏低，但亦在稳步上升当中；从成交土地类型上来看：近年来住宅用地和商服用地成交占比有所提升（可能与当地休闲旅游业发展有关）。

　　截止目前，高淳区共有5家发债主体，其中可以大致分成三个管理板块：1）高淳建发及其子公司高淳城投；2）高淳国资及其子公司高淳经开；3）高淳文化旅游。

　　由于秦淮、玄武、建邺、栖霞、雨花台区等优质市中心城区平台也较少，市场认可度较高，本文仅对其平台定位以及相关数据指标进行梳理列示：

　　在过去十余年的发展历程中，受城镇化进程的不断深化以及监管导向和政策推动，城投平台在不同历史时期对于城市发展有着不同的意义，2017年诸多政策文件下发明确严控地方政府债务以来，当下对于地方政府隐性债务管控和化解的整体体系已然形成，但由于各区域经济发展程度以及整体发展规划的差异，不同城市对于债务化解以及发展建设投入的平衡点有一定出入，那到底这一平衡点如何来考虑？哪些区域在当下及未来的发展规划当中对这一问题有结合区域禀赋进行合理统筹？

　　对于上述问题，市场有一种朴实却也深刻的说法：“买城投买的就是所属城市的发展和未来。”这句话直观理解起来通俗易懂，但细究下去却也让人捉摸不透，未来明确特别好的区域收益率较低，有超额收益的区域往往债务水平较高，需要我们对于该区域有进一步细致的分析和理解。

　　本文作为百城中国专题系列*一篇，着重梳理分析南京市本级平台、市内各区县以及园区的整体经济产业实力和未来发展规划、区域内为防范化解地方政府隐性债务风险所做的措施有哪些、以及各区内平台的战略定位及未来发展。

　　南京作为江苏省省会城市，其经济综合实力及其平台的市场认可度是相对较好的，但由于南京市债务总体规模较大，且有部分发展较差的区域债务水平相对较高，并且南京涉及江北新区这一国家级新区的战略规划调整，我们对南京市下属11区进行一个划分（这个划分不是按照其经济实力排名，而是放在一起更易直观理解）：

　　（1）江北新区直管区、浦口、六合：自江北新区设立后，经过行政区划的调整以及财税分成管理的调整，作为其共建区的浦口和六合短期内就处于弱化的状态（需要集中财力发展直管区），未来江北新区直管共建进一步融合是大方向，但需要时间，在江北新区需要进一步招商引资打造高端制造业的诉求之下，浦口区加速融入直管区受其带动或更快，六合则地理位置更远，融入直管区或相对较慢。

　　（2）江宁区、栖霞区：江宁区和栖霞区属于南京市中心城区分别往东南和东北面拓展的区域，工业实力强劲且均以第二产业为主导，此外由于其离市中心较近叠加南京作为省会城市的区位优势，区域内打造产城融合也是较为顺其自然。

　　（3）秦淮、玄武、鼓楼、建邺：南京房价*高的市中心城区，秦淮玄武鼓楼是老市中心城区（学区房很多），而建邺则是在青奥会打造奥体中心之后快速发展起来的城市新地标，豪宅较多（金融机构总部+数字经济）。

　　（4）溧水、高淳：南京后花园，慢生活城区（原本是县后改区），区域经济产业实力偏弱，位置也离南京市主城区较远，属于未来发展说有所希冀但需要时间以及进一步政策支持的区域。

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